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张维迎谈社会养老保险制度

编辑:凯恩/2018-08-07 11:55

  本文摘自《张维迎寓言经济学》一书

  一只母羊养了两只小羊,整天忙碌。一只狼就过来说:你这么忙,多辛苦啊,让我来帮你照顾它们吧。于是,母羊就把两只小羊交给了狼看管。不久后,狼就吃掉了一只小羊。社会保险就类似这种状况,把两只羊交给一只狼来看管。比如说,假定国库券的利息率为8%,社会养老金的一次性洒漏为30%,正常的管理成本为0.5%,那么一个人把100元交给社会保险管理部门20年后,连本带息得到296.8元,而自己买国库券可得到466元。为什么这么简单的算术居然没有人算一算?

  这是1998 年,中国经济改革“国退民进”开展之时,张维迎就社保养老问题提出的一个寓言。通过这个寓言,张维迎表达了自己对社会养老保险制度的高度不信任。在他看来,养老保险的本质是人的收入、储蓄在长期生活中的适当调配,它可以有两种实现形式:政府强制保险和个人自愿保险。比较而言,个人自愿选择的保险更符合每个家庭与个人的实际需要;而政府强制的养老保险不仅有很大的错配风险,还可能因为政府管理的低效和浪费,产生未来养老金支付困难的隐患。因此除了某些特殊情况,他不赞成政府统一安排养老保险。他的这些看法部分得到了中国经济发展事实的印证,在国内外也有类似观点和理论相呼应。不过由于历史沿革和其他种种原因,在当代社会实际状况中,大部分国家的养老保险还是免不了政府统一安排。张维迎等人主张的个人自愿养老保险,还只能作为一种理论上的选择,对社会养老制度设计起借鉴参考的作用。

  可疑的强制统一保险

  在张维迎看来,搞社会化养老保险的合理性首先就是值得怀疑的。养老保险的实质是一个人把当前部分收入存起来,用在未来老年消费。在没有货币的时代,人们只能依靠家庭解决养老问题。比如一个种西瓜的人,年轻时生产的西瓜多于自己吃的,老年时要吃西瓜但又没有能力生产西瓜,于是他就在年轻时生养子女,让子女吃自己生产的西瓜,以便老了以后吃子女生产的西瓜。而到了有货币的时代,如果仅仅为了在年老时有西瓜吃,即使没有社会保险,也无须“养儿防老”,因为他完全可以在年轻时把多余的西瓜卖掉把钱存起来,到年老时买西瓜吃。所以,把社会保险当作家庭保险的必要替代是没有道理的。

  问题的关键是:养老保险由谁来决定?保险金又由谁来使用?当代流行的养老保险收费办法给人一种错觉,似乎养老保险大部分是由企业支付的。其实不然,“羊毛出在羊身上”,比如企业本该付你1200 元的工资,现在只付你1000 元,然后要你拿出50 元交保险,企业拿出200 元交保险,说到底还是用了个人的钱。许多学者认为在计划经济国家是企业负担保险,其实也不对。比如在计划经济时期,我国是典型的社会保险,国家以利润的形式统收统支,企事业单位和党政机关的职工无论调到哪里,养老保险就会带到哪里,只不过是当时国家没有单独开立账户而已。

  这样一看,养老保险制度无非就两大类:政府强制安排的保险和个人自愿选择的保险。需要考虑的根本问题是:保险金是个人积累好,还是国家积累好?其实不论是哪一种保险,关键是看谁对投资承担责任。如果我们把钱交给他人去管,除非具备两个条件:一是他人比自己聪明,能用这些钱获得更多的回报再还给你;二是他人很爱护你,甚至超过了对自己的爱护,就像一个小孩得到压岁钱,父母怕他随便花掉而替他保管起来那样。否则,这些交出去的钱就很可能变得越来越少,或根本就收不回来了。

  张维迎相信政府强制统一保险是不合理的,保险金由政府管理就更危险。由于政府在管理过程中的浪费,可能使得未来养老金支付出现严重的困难。当时有调查显示,我国养老金的30%被挪为他用(诸凤凰娱乐(fh03.cc)如盖办公楼等),这对未来的支付必然造成影响;况且由于投向单一(只购买国债和存入银行),也使养老金投资回报率过低。而事实上,如果仅仅是购买国债,还不如由个人购买。因为个人购买国债至少不会出现类似“30%”的洒漏,同时,个人购买国债的利率高于养老金部门作为机构投资者购买国债的利率。这就是前面提到的“简单的算术”问题。基于这种状况,张维迎认为,应该把养老保险的决策权交还个人,让每个人自己决定自己的收入多少用于现在的消费,多少用于储蓄和未来养老。他表示:“个人保险是中国的一个传统,在城市这个传统被计划经济破坏了,现在需要恢复,而不是继续破坏它。”

  社保“空账”问题

  张维迎这些观点,部分得到了现实状况的印证。中国自1997年实行全国统一的企业职工基本养老金制度以来,尽管尚未出现张维迎担忧的大规模养老金支付危机,但关于社保资金收不抵支和存在“空账”、“缺口”问题的报告一直不断。实施社会统一养老保险的前几年,恰逢国企改制,原来由企业负担的退休金开始由社保统筹支付,支出大规模增加,不少省份出现拖欠现象,或不能全额发放。据报道,1998 年至2003 年连续6 年社保资金收不抵支;1999年,全国拖欠养老金133.4 亿元;2002 年有29 个省份收不抵支。2004 年,由于政府扩大征收社保资金的企业数量和范围,收支开始平衡。随后7 年,收入和支出增长都很迅猛,结余也不断增加。到2011 年,累计结余1.94 万亿元,达到历史新高,7 年来年均增速30.8%。不过此时,出现了一个新的重大问题:个人账户空账。

  所谓空账,是我国自1997 年实行统筹账户与个人账户混合管理之后,为了解决早期已退休职工的养老金支付问题,社会保障机构利用“混账管理”的便利,直接挪用在职职工的个人账户资金填补社会统筹资金的不足,导致个人账户资金严重名不副实,成为“空账”。据中国社科院统计,截至2010 年底,国家养老金个人账户应有资产凤凰彩票(fh03.cc)1.9 万亿元,但实际账户仅有2039 亿元,存在1.7 万亿元的缺口。另据世界银行估算,按照既有制度和模式,从2001 年到2075 年,中国养老金缺口可能达到9 万亿元人民币。这种状况出现,降低了社会统筹保险的公信力,并将养老金支付风险转移到后代,对社保养老制度的长期运作不利。为此,社会各界议论纷纷,政府部门也在寻找对策。例如在2012 年12 月举行的《中国养老金发展报告》发布会上,全国社保基金理事会理事长戴相龙建议,应考虑划拨国企收入补充养老金战略储备。另据人力资源和社会保障部发布的消息,中国拟逐步将法定退休年龄提高到65 岁,估计此举每年可减缓养老基金缺口200 亿元。这代表了官方政策发展的主流。

  对社保“骗局”的批判

  在讨论社保“空账”问题的过程中,也有人提出:延迟退休不能从根本上解决养老金入不敷出的困境。他们认为,由于种种原因,如数量庞大的政府和事业单位退休人员,中国人口结构快速老龄化等,“中国特色”的社保制度是难以为继的。不仅如此,政府强制征收的社会养老保险基金犹如一种“击鼓传花”的金融骗局,是不负责任与违反道德的,正像著名经济学家弗里德曼1999 年在《纽约时报》上发表的“社会保障的幻象”中指出的那样:“工资税和福利支付之间的对应关系,是社会保障局诱骗公众相信他们的手段之一。他们吹嘘社会保险计划不亚于私人保险,用他们的话来说就是‘雇员通过定期投资共同基金来为他们自己准备未来的退休福利’。这简直是胡说八道!现有的雇员们支付的税金都用在现有的退休人员身上了,如果能有钱剩下来,那也会用于其他政府支出……在不远的将来,当到期需要支付的福利金额超越了工资税收入时,为了填补这个差距就只能加税、借钱、印钱或者削减其他政府开支……这个关于雇员将在退休时享受福利的承诺,不是依赖于某项专门资助该项福利的税收或者任何‘信托基金’的,它其实依赖于对继任国会的期望,期望他们承认前任国会所作出的承诺—这种期望,被支持者们称作‘各代人之间的契约’,被反对者们称作‘庞氏骗局’。”

  在这里,政府强制的社会保险被看作是一种类似传销的骗局,所以结论很明显,应该将它取消,改为个人自愿保险。正像弗里德曼所说:“一个人究竟将其收入中多大的部分存起来作退休之用才是合理的,这完全取决于此人的生活状况与价值观。为所有人定下一个参与社会保障体系的最低比例,和为他们定下花费于住宿或者交通的最低比例一样,都是极不合理的。我们的普遍假设是,个人对如何支配其拥有的资源最有发言权。”这跟前面张维迎提出的主张非常接近。尽管张维迎同意,社会保险作为某种补救措施是必要的,对于那些没有自保能力的人,国家要提供必要的保障。但这部分人只占很小的比例,应该不超过5%,可以通过政府救济的办法来解决。社会保险只在特定的条件下(比如经济大萧条时期)才有非常明显的作用,但这不能成为在经济正常发展时期使用的理由,“就像一个人生病了,需要打吗啡,但并不是说病好之后就可以抽大烟。治病的药不能变迁为生存的饭。”

  社保制度的现实与折中

  张维迎等人的观点,在逻辑上有很强的说服力,但是在现实中,不论中国或外国,完全取消社会养老保险制度几乎是不可能的。从西方发达国家的经验来看,不同国家筹集养老保险资金的渠道五花八门,包括社会保险税、单位交费、个人交费、政府补贴等,但总的来说,它是一个三位一体的体系,由政府、企业和个人共同承担。

  各国在制定养老保险政策时重点和原则不同,如北欧国家以公民权平等为基础,英国强调保障居民享有一个最基本的生存、生活条件,德国和日本强调受益人为社会贡献的大小,将福利与个人的贡献挂钩,美国则是兼顾各方面因素的混合结构。因此,这也导致了在养老保险制度中,各国政府角色和衍生问题不同。例如北欧国家政府介入的比例很高,但长期积累下来导致政府包袱沉重;美国注重引入市场机制,政府介入的程度较低,但是容易导致养老保险供给不足;日本和德国注重平衡政府与市场的关系,在强调政府介入养老保险责任的同时注意引入市场机制。但总的来说,不论如何,政府要求企业或个人按在职工资的一定比例向社会保险机构交纳费用,用作养老金来源的一部分,已成为各国的一种惯例和通行做法。

  从中国的现实状况看,要想取消政府统一安排的社会保险也很困难,几乎是不可能的。不仅面临部门利益的阻碍,还有集纳资金给目前的退休者发放养老金的问题。

  鉴于上述种种,有人建议中国实行一种比较折中的改革方案。那就是考虑引入在美国已经实行了30余年的“401K 计划”。核心内容有两条,一是为员工建立个人账户,二是有多个不同投资组合,由员工自由选择。在实际操作中,可以逐步做实个人账户的“空账”,比如一年将统筹基金账户缴费额降低两个百分点,个人账户缴费额则相应提升两个百分点,利用大约10 年时间,让所有养老金缴存到个人账户去。同时,在全国范围内设立更多的养老金管理机构,用于管理养老金个人账户中的资金。这些基金管理机构可以自主决定投资方向,而缴费员工则可以自由选择自己的养老金由谁来管理,并且随时可以自由转移到别的基金管理机构。这样一来,或许能达到分散风险、奖优惩劣、各取所需的效果。